译文：御允与封城法令对皇室的豁免
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译者简介：赵曦仑，中国政法大学国际法学院本科生，对宪政、行政法学以及英国史、东北亚近现代转型史有浓厚兴趣。译者译力有限，本文中不免有错漏之处，请大家海涵，也欢迎同好纠正。
本文作者为罗兰·柯枚肯（Ronan Cormacain）博士，宾汉法治中心高级研究员。（为区分本文中的Queen’s consent和英国立法最后环节Royal Assent，译者将Queen’s consent译为“御允”而非“御准”。）
近来媒体多有披露女王在一些政府法案上行使御允程序[1]的消息。此议题的核心是女王和威尔士亲王在议会立法通过前的审查阶段的作用。围绕此议题背景，本文旨在审查部分新冠疫情封城法规在王室领地上的适用性问题。我的结论是：在相关立法的内容上及制定程序上，君主皆享有特殊且不公允的特权。
一、针对户外公共场所
的指导意见
在冗繁的新冠疫情法规中，《2020健康保护法令（新冠疫情/限制）（英格兰）（第三号）》[2]（后简称<2020法令>）里有对户外公共场所使用加以限制的规定。这些非常敏感的权力容许地方政府颁布一系列针对其辖区的户外公共场所的指导意见，这些指导意见可以对公共场所实施禁令、要求以及限制。比如，在一个受欢迎的公园游客爆满时，地方政府是否能够有关闭该公园的紧急处分权力。地方政府自然不会享受这么做，但是人们也不难想象一些公共卫生紧急状况合理化了这种做法。
此规则在《2020法令》第六条中以清晰的小标题“针对户外公共场所的指导意见”规定了出来，并包含了人们能想到的各类救济措施（法条解释、上诉权、预告通知等等）。
二、该规则在王室领地上
的应用
然而，本法中未加小标题的第八条创制了一个例外。简单而言，地方政府不能够在王室没有同意的情况下对王室领地加以限制。（本条文也对政府土地网开一面，但是为不偏离本文之主旨，在此不予讨论）
更精确地说，第八条适用于属于王室领地的、属《1984年公共卫生（疾病控制）法》（后简称《1984法令》）第73条管辖财产的户外场所。该第73条详列了《1984法令》在王室领地上的适用情形，具体而言即“属于陛下的王室领地、兰开斯特公爵领地（Duchy of Lancaster），或属于康沃尔公爵领地(Duchy of Cornwall)，或属于政府部门的，亦或属于政府用途的属女王陛下信托的任何房屋、建筑或其他场所。”
兰开斯特公爵领地是一个古老的王室领地[3]，由兰开斯特公爵领大臣代表女王陛下管理。兰卡斯特公爵领大臣[4]是一位阁臣，现任大臣是下议员迈克尔戈夫（Michael Gove）。康沃尔公爵即威尔士亲王殿下的另一爵位[5]。
根据第73条之规定，《1984法令》只能在经“相应部门”同意后才能适用于王室领地。第73条第4款将“相应部门”定义为：
（一）当该地产属于陛下的王室领地时，“相应部门”指王室地产专员（Crown Estate Commissioners）或其他管理该地产的政府部门；
（二）当该地产属于陛下的兰卡斯特公爵领地时，“相应部门”指兰开斯特公爵领大臣；
（三）当该地产属于康沃尔公爵领地时，“相应部门”指康沃尔公爵或由时袭康沃尔公爵指定者；…
《2020法令》第八条对“经相应部门同意”也有相同的规定，对“相应部门”也有一样的定义。
这样的规定最直接的效果便是，如果一个公共场所属于王室领地，则对其适用不同的规则。地方政府出于公共卫生考量可签发指导意见的正常权力现在能被君主、一些王公或政府大臣（在涉及兰开斯特公爵领或政府土地时）一票否决。
三、制定法的一种解释规则
和一种立法惯例
如此的直接效果是由两种原因造成的：一是制定法的解释规则，二是议会立法的制定惯例。
这种解释规则即是：除非明确规定（或暗示）对君主适用，否则议会立法并不约束君主。
此种解释规则十分明确，甚至在北爱尔兰以制定法的方式确立了权威。《1954年北爱尔兰释法法》（Interpretation Act (Northern Ireland) 1954）第七条规定：“君主不受约束，除非有明确的相反规定。”
苏格兰的《释法法》对此也规定得同样清楚，尽管进行了相反的推论——《2010年苏格兰释法及立法改革法》第二十条规定：“君主自动受苏格兰制定法约束，除非有明确的相反规定。” 在英格兰和威尔士，此种解释规则虽没有在《1978年释法法》中规定，但却在《1947年御案程序法》（Crown Proceedings Act 1947）中拐弯抹角地规定了。本法第40条第二款第f项（保留条款）规定“本法不得影响任何与议会法规定君主受约束的内容有关的推论。”
对英格兰及威尔士（以及所有不受北爱尔兰和苏格兰的《释法法》约束的立法）而言，这种对于制定法解释的普通法规则由《本尼恩》[6]如此阐述：
既然一项议会法是由“王在议会”为管理臣民而制定的，那么除非相反的意图明确出现，否则这项议会法并不约束君主自己便是自然而然的。
第二则要素便是一项立法惯例，即如果一项法案影响女王和威尔士亲王的利益，那么就需要获得女王或威尔士亲王的首肯。在这个问题上，亚当·塔克（Adam Tucker）在《议会报告（政治及宪制改革报告）》中的证言里有很精妙的概括。（遗憾的是，他的证言现在在议会官网上看不到了，在这里我感谢他把这份文件副本发给了我）塔克认为这是一个习惯而并非是一项规则。议会顾问办公室在2018年印发了一个小册子，在这个小册子上确定了女王和亲王首肯的惯例。虽然这个小册子是裨益信息的富矿，但它并没有和盘托出此首肯惯例的法律基础，甚至也没有说此首肯是“必需的”或“必要的”。这项惯例作为真切存在的“规则”的规范性地位并不明晰。
四、恭顺文化及王室
从规则中豁免的更广泛实践
王室从对户外公共场所的新冠疫情规则中豁免仅仅是这项释法规则和立法惯例导致的结果的一个例子。我们有一种恭顺的文化，一种近乎于议会和政府中遇到涉及王室问题时的谄媚做派的恭顺文化。
此种恭顺的表现显而易见。即使是在《本尼恩》最新一版中，也仍然表述为女王依其“臣民”之利益制定规则（详见第4.14款）。在议会顾问办公室的小册子上，它说“女王或者亲王为一项法案降下首肯，仅仅是同意议会辩论此项法案。”这样尊崇首肯的文字的具体形式如下：
各位大人，女王陛下及威尔士亲王殿下遣我来报，陛下及殿下已知悉《新冠法案》之意旨，并首肯议会为成全该法案之美意，可将陛下及殿下受该法案影响之权益予以处置。
（节选自上议院对《新冠法案》的三读程序）
此现象的结果便是很多的议会法常常在尾页附近有一个条款来声明该法对女王和威尔士亲王豁免或者修正适用。
五、这为何重要
这种特殊的豁免基于四个原因很重要。
首先，两个具有权势的个人在公共立法方面享有其他公众没有的权利和特权，这本身就是一件反民主、反潮流的事情。没有人在通过某一项法律前问过我的意见。没有人在立法中专门为我写特别的豁免条款。为什么我们民选的下议员在开始辩论一项可能触及王室权益的议案前必须得寻求王室的同意呢？一直存在着一种有力的论点说一些法案在对政府亦或是王室执行其官方职责时需要修正地适用，但是没有人认为王室的私人利益也需要一些特殊的立法特权。
第二，法治要求法律面前人人平等。正如汤姆·宾汉(Tom Bingham)举例说即使你是坎特伯雷大主教，你在法律之下也会被平等对待。[7]这个说法到大主教这还是对的，但是当遇到女王或者威尔士亲王时就不对了。制定法中规定的王室豁免确实满足了法治中的“依法”原则，但是没有满足“平等性”原则。除非对王室的区别对待存在客观原因，否则这个原则就是没有被满足。没有人提出过为什么在公共卫生紧急事件中王室不受其他人都受的约束。让自己的领地从公共卫生法规中豁免难道是作为君主的一个必要行为吗？
第三，尤其是在我们当下的疫情中，在制定公共卫生紧急法律时专门为王室开个特殊的口子是要花时间的。当立法文本在7月16号被草拟，17号提交议会，18号午夜钟声一敲响便生效，我们为何还有一个要求政府应当停下脚步思考这样的紧急法律会如何影响王室私人利益的系统呢？
即使是在这次火急火燎地通过《2020年新冠法案》时，也显现出了两件事情。首先，正如我在上文所说，掌玺大臣[8]认为自己有义务寻求女王对议会辩论该法案的御允。其次，在本法案的第18项修订议程中，也有时间花在了为给王室领地创制豁免上。（这次是关于北爱尔兰，体现在为《1967年北爱尔兰公共卫生法》插入25X特别条款）
第四，这点又尤其体现在这次新冠疫情中，“万众一心”在鼓励大家遵守法律上很重要。如果我们感受到我们是万众一心，那么我们就会更倾向于遵守法律。有一种坊间说法很对，如果多米尼克·卡明思[9]（Dominic Cummings）能豁免于法律，那我干嘛要淘神费力遵守规矩？相同地，如果女王的王室领地不受限制，那我为什么不能在老家的公园里整个生日烧烤派对呢？
六、结论
我同意亚当·塔克在《卫报》上得出的结论：在一个现代国家，一两个人有变更立法内容的特权是泥古的、反民主的。当被保护的利益是他们作为土地领主的私人利益时，这个结论尤其正确。这种恭顺的不公平与荒谬性在这次疫情中为王室在普适的公共卫生法律中制定特殊豁免这件事上一览无余。在我们要颁布一部普适于英格兰每一个人的封城法律时，为女王和威尔士亲王制定例外规则耽误了时间。除了全国最有权势的两个人以外，我们确实万众一心。[10]
注释：
[1]译者注：御允(Queen’s consent)为英国立法中的一个惯例，即在议会辩论涉及女王及威尔士亲王利益的法案前，需要征求女王及威尔士亲王首肯。
[2]译者注：为使行文简洁，本文中各法案的英文原名不再保留，若有兴趣可阅读原文：R. Cormacain, ‘Queen’s Consent and the Crown’s exemption from lockdown rules – are we all in this together?’, U.K. Const. L. Blog (15th Feb. 2021) (available at https://ukconstitutionallaw.org/。
[3]译者注：兰开斯特公爵是英国君主的另一个头衔，源于14世纪的第二代兰开斯特公爵亨利登基成为英国国王，在玫瑰战争后稳定。兰开斯特公爵领即兰开斯特公爵的领地，每年为君主提供单独的岁入。
[4]译者注：传统意义上兰开斯特公爵领大臣是一位重要的命官，但是现在兰开斯特公爵领事务较少，所以兰开斯特公爵领大臣成为了内阁阁员的一个官职选择，相当于事实上的不管部大臣（Secretary without portfolio）。
[5]译者注：康沃尔公爵系威尔士亲王的另一封号，源于黑太子爱德华，传统上由君主封给长子，如果君主没有儿子，则由君主自己领有该封号。康沃尔公爵领即康沃尔公爵的领地，为威尔士亲王提供单独的岁入。
[6]译者注：《本尼恩》即《本尼恩论立法解释》，这是一本十分著名的普通法制定法解释学著作，作者弗朗西斯·本尼恩。本段引自《本尼恩论立法解释》第五版第三十四章。
[7]译者注：此化用自民事上诉法院前院长（master of the rolls）托马斯·宾汉勋爵的一则诨语：如果你虐待了伦敦动物园里的企鹅，即使你是坎特伯雷大主教也逃不过被起诉的命运。
[8]译者注：掌玺大臣（Lord Privy Seal）是英国传统的国务重臣（Great Officers of State），原为朝廷命官，但随着历史演变，今天多数只具有礼仪性质，少数则演变成现代政府内的政治官职，比如掌玺大臣（现由内阁上议院领袖艾文斯女男爵担任）、枢密院院长（Lord President of the Council，现由内阁下议院领袖雅各布·里斯-莫格先生担任）。
[9]译者注：多米尼克·卡明思，约翰逊首相的脱欧顾问，一个非常有争议的政治角色，现已离开内阁。
[10]译者注：本文并不代表译者立场、观点。
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本文责编 ✎ Zorro
本期编辑 ✎Elena